加糖饮料税实施过程:范围审查结果

对含糖饮料(SSB)征税对政府来说是一个双赢的局面。有人认为，与其他营养政策相比，从实际角度来看，SSB税相对容易实施。然而，SSB税法的实施并不是自然而然的。因此，本研究从(1)实施前的背景，(2)使用的税收工具和(3)实施过程中的互动等方面考察了SSB税收的实施过程。系统检索10个数据库和灰色文献，检索到截至2020年2月关于SSB税收实施过程的研究报告。所有的研究(N= 1248)由两名审稿人根据预先设定的标准独立筛选。提取变量的选择基于政策周期启发式，并以干预实施研究为依据。关于实施SSB征税过程的信息是有限的。在三篇论文中只发现了6例病例，表明该研究领域存在差距。SSB的税收执行是通过雇佣分包商来执行或使用现有的税收结构来完成的。在执行过程中，政治和公众对伯克利市和葡萄牙的支持似乎是支持的，但没有报告说对太平洋岛屿的支持。然而，现有的数据非常有限，需要对SSB税收实施过程进行进一步研究，以确定政策的目标和设想的结果在实践中是否相联系。

登记该协议已在开放科学框架(OSF) (OSF .io/7w84q/)注册。

含糖饮料(SSB)的消费与若干健康风险呈正相关(附表)1)．此外，全世界男性和女性的肥胖率都在上升，而且仍在上升。1，2］．因此，减少高热量饮料的摄入可能有助于减少肥胖[3.，4，5］．

对SSB征税被视为政府的双赢局面。该税可以引发消费和购买行为的转变，激励产品重新设计，增加政府收入，为公共服务和商品提供资金[6，7，8，9，10，11，12，13，14，15，16，17］．目前，全球已有超过45个国家对ssb征税1:附录1表A.1、图1；［18，19，20.])。

然而，实际的实施过程，即税收立法通过后会发生什么，却鲜为人知[21，22］．

SSB征税一词包含了多种目标和机制，这些目标和机制为税收的可行性和可接受性提供条件，并修改其影响[15］．SSB税在税收目标(改变消费、创造收入、激励重新制定)、税收类型、税率和范围(例如包括或不包括零卡路里的甜饮料、糖果、冰淇淋)、税收管辖(地方、地方、国家)和税收使用(附加文件)方面存在差异1:附件1表A1.1和A1.2;［15，23，24］．了解税收的实施方式对克服可能导致收入延迟、与企业打交道扭曲以及降低公民接受程度的实施障碍是有价值的。15，25］．进一步将实施与税收系统能力相结合，将增加合规和执法的可能性，从而提高其有效性。税收能力是一个国家实施和监督税收、建立有效结构、培训工作人员、提供有效财政服务和税收交易监测系统的能力[26，27］．在实践中，法律税收和国库税收之间可能存在很大的差距[28，29］．

决策过程通常被称为政策周期，政策制定基本上分为议程设置、制定、采用、实施、评价和支持/维持[30.，31］．作为实施的一部分，行政部门的作用是评估税收立法的可行性和可执行性，计算实施成本，将立法转化为行政法规[32]，执行执行本身并进行评估。基于传统、野心和不同的行政利益对税法的解释[32，33，34]，由行政当局作为条例、法令和/或一般裁决(“行政规则”)发布给执行当局，即使税法的最终解释属于司法机构[35，36］．

基于这种非常复杂的情况，隐含的假设是，法律中的税收是一种税收，因为它是政府的重要优先事项，是一个正常运行的国家发展的关键能力[25，37不一定能得到证明。

迄今为止，学术界的关注主要集中在议程设置(促进因素和障碍)[22，38，39，40，41，42，43，44]以及税收对价格、采购、消费、收入流和其他结果的影响[45，46，47，48，49］．然而，实际的执行过程(转变为行政法规、执行、监测和执行)很少被分析[22，50，51，52］．Popki和Ng(2021)认为，从实际角度来看，与其他营养政策相比，SSB税相对容易实施[53］．然而，这一论点还没有得到很好的支持，因为我们对实施过程了解太少。

本研究的目的是分析SSB税收的实施过程(1)实施前的背景，(2)使用的工具和(3)在实施过程中的互动。这反过来将有助于更好地理解实施过程，以及实施、议程设置/制定、成果和SSB税影响之间的联系。此外，更好地了解实施情况对于利用有限的资源以及保障和维持政策的影响非常重要[21］．

界定范围评审遵循结构化和预先确定的系统性评审程序，重点是确定和绘制有关SSB实施过程的现有证据[54，55，56，57］．为了描述范围审查不同阶段的信息流动，使用了系统审查和元分析的首选报告项目:范围审查的扩展(PRISMA-ScR和流程图)[58］．开放科学基金会(Open Science Foundation)事先公布了一项研究方案[59］．

搜索策略和信息来源

评审小组中一位经验丰富的信息专家制定并执行了搜索策略。搜索结构结合了三个概念:ssb、公共政策和实现过程。使用适当的关键词及其同义词和所有相关词汇的受控词汇。搜索语法和控制词汇被改编为其他平台上的其他数据库的后续搜索。没有语言、出版日期或研究设计的限制。MEDLINE的搜索策略可在附加文件中找到4:附录4。

2020年2月对以下电子数据库进行了结构化搜索:通过Ovid的MEDLINE(1946年搜索日期);EMBASE via Ovid(1947年搜索日期);PsycINFO via Ovid(1806年搜索日期);通过Ebsco建立护理及相关健康文献累积指数(CINAHL)(1981 -检索日期);EconLit通过Ebsco(1886年至今);ProQuest应用社会科学索引与文摘(ASSIA)(1987年检索日期);教育资源信息中心(ERIC)通过ProQuest(1966年检索日期);PAIS via ProQuest(1914年搜索日期);斯高帕斯(1970 -搜索日期);社会科学引文索引(SSCI)和科学引文索引扩展(SCI-Expanded) 1900年检索日期; Arts & Humanities Citation Index (A&HCI) 1975–search date; Book Citation Index–Science (BKCI-S) 2013–search date; and Book Citation Index–Social Sciences & Humanities (BKCI-SSH) 2013–search date via Web of Science. Additionally, four sources were searched systematically for grey literature resources: OpenGrey, ThinkTank, and BASE, as well as Google Scholar. The references of included studies as well as previously published reviews and studies were hand-searched for additional citations.

所有结果都导出到EndNote^®参考重复数据删除管理软件。将重复数据删除后的结果导入covid^®系统的标题/摘要、全文筛选评审管理软件。

所有研究均由两名审稿人按照预先确定的标准独立筛选。在筛选和提取过程中的任何分歧都以协商一致的方式解决。

纳入和排除标准

报告SSB税收实施过程的所有全文同行评议论文都包括在内。纳入标准是报告在通过SSB税法后采取的步骤的过程。如果他们审查了这一过程，就会列入文件，例如采取了什么措施将法律变成给执行当局的指示，由谁负责执行，如何监测执行情况，以及如何通知个别行为者(行政人员、控制者、海关人员、公司代表)。没有语言或学习类型的限制。如果某一文章由于审查小组缺乏语文能力(德语、英语、法语、波兰语)而不得不被排除在外，就会相应地加以标记。

数据提取、编码和分析

根据先前开发和测试的提取表提取数据。为保证质量，对10%的已鉴定研究重复提取。收集的数据被分为以下几组:政策环境/实施前环境，工具描述，以及表征实施过程本身的数据(表2)．此外，我们还收集了关于单个案例研究中使用的理论框架的信息。框架有助于理解和指导实现过程中涉及的步骤。收集了关于框架的资料，以便了解哪些框架被用于研究税收立法的执行情况。

详细信息和提取表已在协议中预先登记[59]，可在附加文件中找到理论推理和参考资料2:附录2，表A.2.1。对纳入研究的叙述综合被用来分析和解释数据。

研究特点

共鉴定出2650份出版物，其中1402份被删除为重复出版物。对剩下的1248篇标题和摘要进行了筛选;其中，1207篇被排除在外，留下41篇全文供审查。全文筛选后剔除38篇论文，剩下3篇论文进行合成(图;2)．所包括的论文的描述性细节总结在附加文件中3.:附录3。

其中包括三篇论文，提出六个案例研究。它们涵盖葡萄牙SSB征税的实施过程[60]，在太平洋地区(斐济、萨摩亚、瑙鲁、法属波利尼西亚)对软饮料征税的实施[61和加州伯克利市的税收实施过程[62］．所涵盖的司法管辖区为州一级(n= 5)和城市级别(n= 1)。用于指导日期收集的框架在不同的案例研究中有所不同。葡萄牙的案例研究采用了健康纳入所有政策的框架[60］．Thow等人将政策周期和利益相关者分析倡议联盟框架结合起来，以深入了解太平洋地区的实施过程[61］．Falbe等人在谈到伯克利的SSB税收实施时，并没有提到他们的案例研究的具体框架[62］．纳入研究报告的数据是通过利益相关者访谈和政策文件分析收集的[61，源自半结构化的面试[62并基于未进一步描述的来源[60］．

政策背景下

税收的制定、时间和演变

萨摩亚于1984年开始征收进口税，并于2007年开始征收进口税，2008年两种税都提高了。斐济、瑙鲁和法属波利尼西亚于2000年初开始征税[61］．在斐济，2006年制定了进口消费税和本地制造产品的消费税，在2007年由于行业游说而减少，并由3%的原材料进口税取代[61］．法属波利尼西亚于2002年开始征税，而瑙鲁则于2007年在一场有关增加政府预算的政府辩论中提议征税[61］．葡萄牙基于2012年开始工作的葡萄牙促进健康饮食国家计划(PNPAS)的工作，于2017年颁布了这项税收[60］．伯克利市于2014年11月通过了这项法律，并于2015年1月生效[62］．

实现前上下文和使用预先存在的结构

在葡萄牙和伯克利，虽然执行工作分别由各部委和市政府领导，但据报告，不同的社会利益攸关方对执行工作给予了大力支持和参与。在葡萄牙，2012年开始实施《国家行动纲领》;2016年9月，基于该计划的工作，部长会议第334/2016号决定颁布。它包括四个战略干预领域和关于不同倡议/行动的建议[(一)创造更健康的食品环境(征税作为一部分)，(二)改善健康食品的质量和消费者获得健康食品的机会，(三)促进和发展消费者选择健康食品的能力，(四)促进健康食品推广领域的创新和企业家精神][60］．这些标准是根据不同部委提交的建议确定的，以国家战略为基础，并与世卫组织《2015-2020年欧洲粮食和营养行动计划》和欧盟委员会营养和身体活动高级别小组(DG Santé，欧盟委员会)保持一致。我们考虑了葡萄牙饮食摄入调查(2015/2016)的进一步经验和发现。葡萄牙卫生总局对此负责，因为营养政策由卫生部负责(食品标签问题除外，由农业部负责)[60］．它们与财政部、内务部、教育部、卫生部、经济部、农业部和海洋部进行协调。此外，包括公共和私营部门机构以及民间社会在内的利益攸关方也参与了议程制定过程。2016年，成立了一个工作组，按照"将健康纳入所有政策"或"整个政府"的方针，制定一个促进健康营养的部内结构。2017年，第11.418/2017号法令启动了促进健康饮食综合战略(EIPAS)。EIPAS工作组还利用部内小组和法令前结构，负责监测执行进度，并向葡萄牙政府提交两年一次的报告[60］．

在伯克利，市政府选择了征税，但所得收入将进入一个普通基金，以保持投票门槛为简单多数。会议同意成立一个专家小组，就进一步减少SSB消耗的资金计划向该市提供建议。虽然这笔收入没有指定用途，但该小组确保将其用于新的公共卫生方案。此外，这项税收在颁布之前得到了各种社区利益攸关方(家长、教师、卫生专业人员、拉丁裔和其他人员)的支持，并以几个城市部门(财政、城市检察官办公室、公共卫生、城市经理办公室)早期领导层的参与为基础[62］．

这篇涉及萨摩亚、斐济、瑙鲁和法属波利尼西亚的文章没有报告关于执行前背景和现有结构的数据[61］．

仪器描述

征税范围

征税的目的各不相同。在葡萄牙和伯克利，这项税的目的是促进更健康的饮食习惯[60，62］．在法属波利尼西亚，目的是为设立预防基金筹集资金，并资助医院。[61］．在瑙鲁，健康行为与创收相结合[61］．在斐济和萨摩亚，主要目标是创造收入，以抵消贸易自由化造成的损失造成的预算赤字[61］．

税类型

葡萄牙推出了一种特定的税[60］．瑙鲁曾征收糖税[61］．伯克利市实行了消费税[62］．斐济、萨摩亚和法属波利尼西亚都征收进口税和消费税[61］．

联系的工具

在葡萄牙，采用SSB税是四个优先领域51项行动中的一项措施，并与向儿童销售不健康食品的监管和食品供应监管等法规相联系[60］．在斐济和法属波利尼西亚，税收的引入和实施是国家新税收计划的一部分[61］．在萨摩亚，这是一项独立的措施，后来还加上了进口税。61］．在瑙鲁，这是一项单一措施，但与取消瓶装水税相结合，以抵消税收对家庭收入的影响[61］．在伯克利，这是一个单一的税收倡议[62］．

伯克利市和萨摩亚市报告说，通过开展信息宣传活动，将法规与通信工具结合起来。萨摩亚在征税前开展了一场教育运动，宣传健康饮食的重要性。[61］．伯克利市实施计划的一部分是一场信息运动，以提高企业的意识和信息库[62］．对于其他国家，没有报告伴随税法的其他文书。

实现特征

实现结构

没有详细报告实施过程。对斐济来说，斐济税收和海关管理局是负责实施和税收征收的官方税务机关。立法机构和实施组织之间的更详细的程序和程序没有报告[61］．

伯克利与一家税务管理公司签订了合同，以协调外联和税收的征收，这是由加糖饮料产品专家小组(SSBPPE)监督的。[64］．由于市政府意识到这些部门无法按照需要迅速建立新的税收结构，因此聘请了一家税务管理公司来协调税收的征收和推广(成本占税收收入的20%)。为了支持实施，简化了税收计算，并在一开始就商定了包括传播战略在内的实施计划。此外，我们亦聘请内部人员协助推行[62］．

在斐济、萨摩亚、瑙鲁和法属波利尼西亚，在现有的烟草和酒精征税机制之外增加了征税。没有建立新的结构[61］．

本研究的目的是分析SSB税收的实施过程(1)实施前的背景，(2)使用的税收工具和(3)在实施过程中的互动。税收是用来产生收入的，但也有助于鼓励或阻止某些行为形式。然而，将税收用于工具性问题往往使税收立法复杂化。这反过来可能会增加无效的税收管理[36］．

迄今为止，关于实施SSB征税过程的信息很少。除了Falbe等人的工作[62， Thow等[63和Graca等人[60]，自当前工作完成以来，已经发表了另外两篇分析SSB税收实施情况的论文:一篇政策简报，由Chriqui等人撰写，内容涉及对美国SSB税收的采用和实施情况的叙述审查。[22]，以及Asada等人撰写的关于加州奥克兰市SSB税实施的实施报告[21］．两篇论文都对结果进行了讨论。

中央政府(如萨摩亚)和联邦政府(如美国)的税收立法权的分配是不同的。在联邦体制下，如何分配主要税收的税收立法权，同时维持经济和货币联盟是一个问题。在一个联邦制的州，联邦政府和州政府通常都有充分的权力来提高重要的税收，例如企业所得税、个人所得税和销售税。35］．除了立法权之外，利益相关者及其参与决策和实施过程的机会及其施加影响的能力也发挥着作用。在伯克利和葡萄牙进行的研究报告了基于议程制定阶段制定的合作和结构的执行情况。至于太平洋岛屿，没有这种合作的报道。

这张地图上的案例包括中央和联邦州以及市政府级别的例子。到目前为止，基于现有的碎片化数据，很难评估底层政府系统的组织和税务机关权力的分配是否会对SSB税的实施产生影响，如果有，会产生什么样的影响，以及在哪个临界点产生影响[44］．如果税收被用作改变行为的工具，这一点就非常重要。

可以假设，税收总是一个非常政治的问题，特别是在SSB的情况下，它在政治上和利益相关者之间都是有争议的[22］．在执行过程中的政治和公众支持被认为是具有支持性的。此外，据报在执行进程中使用了议程制定阶段建立的结构(葡萄牙，伯克利市)。

没有关于太平洋岛屿有民间社会行动者参与的合作结构的报告。这可能是由于不同的原因:(1)税收附加于现有的税收结构，因此更多的是一种技术上的正式行为，因为没有创建新的结构;(2)税收在行动者的意识中争议较小或不太突出，或(3)潜在的政治制度和公民社会参与过程(尚未)为这种参与而设计。为了更好地理解合作结构在SSB税收实施中的作用和影响，这里需要进一步的工作。

除法属波利尼西亚外，对太平洋岛屿征税的目的是为全球政府预算创造收入。征税与现有的烟酒税结构相联系。没有提到关于执行过程的进一步资料。该结果可以谨慎地按照Hagenaars等人报告的结果进行解释[24， Chiriqui等[22和Asada等[21］．税收能力在税收征管中占有重要地位。要监督和执行税收，必须有一定的行政能力。可以说，在税收征收机制不发达的国家，税收与现有的结构，如酒精和烟草税挂钩。

在伯克利，一家税收公司被雇用。目前的数据还无法得出利用专门机构是否会对执行进程产生正面或负面影响的结论。高度专业化的科学和技术专门知识外包可能有利于实施过程，因为不需要建立自己昂贵和耗时的结构[21，62］．此外，各机构相对于-à-vis政治决策层的自主地位可以导致有效的执行[64，65，66，67］．伯克利的一家公司被视为实施过程中的一个积极因素[62］．此外，市政府拥有控制和执行权力，如果合同没有履行，也有可能终止合同。这种具体的实施方案减少了机构的回旋余地，并增加了遵守政策的压力[68］．

在葡萄牙，执行进程伴随着已建立的监督和报告机制，这些机制是在议程制定阶段建立的。这可能对行政各级解释税法以及对行政和政治机构内部保持对税收执行过程的认识的监测和反馈循环产生积极的影响。但是，这仍然是推测，因为没有关于这方面的数据报告。

此外，可以认为，通过将SSB税与预算和收入问题联系起来，可以在一段时间内绕过政治紧张和冲突线，以支持以行政为基础的实施[69］．然而，这一假设还需要进一步的研究来验证，目前还不能一概而论。此外，依此论点，我们应记住，冲突的界线可能只是从政治层面转移到行政层面，例如斐济在税改通过一年后的例子显示[61］．此外，对于尚未建立健全和有效的税收制度并正在实行SSB税收的低收入和中等收入国家，将税收与现有结构联系起来可能有助于实施，因为条例和行政结构是已知的，不需要对工作人员进行培训。然而，这一行动也可能受到风险[25］．税收能力和税收结构取决于税收管理本身的实力和能力，因为税收管理很复杂，需要大量的资源，不是所有的州都能负担得起[70］．

对于斐济而言，据报道，由于行业游说，SSB税在颁布一年后被减少和修改[61］．这表明利益攸关方有可能在行政执行过程中影响法律法规[71，72］．

为了获得资金，必须不断进行谈判，因为执行工作既费钱又费时。这为不同的利益攸关方群体(当选代表、官僚、工业界和其他利益攸关方)提供了机会，使他们有机会重新就他们在议程制定阶段没有赢得的立场和适当解决办法展开辩论，从而有机会影响政策的未来走向[71］．为了减少实施的挑战和成本，实施者通常会寻求与此类利益相关者达成妥协[32，73，74，75］．Chriqui等人和Asada及其同事在他们的工作中都指出，在税收颁布后，税收立法必须受到保护，不受反ssb税收集团的影响，以防止随后的立法修订有利于他们[21，22］．

限制

范围审查有一些限制。由于研究的数量有限，这是对实施过程“黑箱”的第一次观察，而且由于关注这一主题的研究太少，因此不可能对结果进行概括[22，24，62］．到目前为止，已有超过45个州和司法管辖区实施了SSB税法;但是，只在六个案例中发现了关于执行的组织和过程的报告。此外，所报告的资料在专题和司法两方面都非常分散。需要进行更多的研究，将议程制定和SSB税收政策的制定、影响评估和实施研究结合起来。这样就可以比较政策目标和实际效果，并可以分析偏离目标的原因。此外，一个更大的数据库将使个别变量的作用，例如利用专门机构加强税收或税务当局的监测能力，在税收的执行和观察到的结果和影响方面得到隔离和检验。此外，这些研究应该与利益相关者立场和利益相关者参与的工作相结合，以获得更广泛的图景。我们使用广泛的理论基础来开发数据收集;然而，没有特别使用框架来提供指导，因为没有一个真正适合。 Our study indicates that the work to combine public policy concepts and implementation research frameworks has been initiated and should be continued in the future to inform data collection and increase the comparability of the reported data [21，76，77］．

捕获SSB税的影响是很重要的，但也要理解导致政策实施的潜在政治过程、利益相关者互动和机制。只有把重点放在执行过程上，才有可能把政策目标与其效果联系起来。此外，基本的政治结构和执行前环境对实际的行政执行进程也有影响。单纯关注效果不足以进行目的/是比较，在保障现有SSB税法不受反税收干扰方面也存在不足。在此，对SSB税收实施的研究才刚刚起步。

不适用。

下面:

含糖饮料

SSBPPE:

含糖饮料产品专家小组

得到:

“非营养性”甜味剂

本刊物是政策评估网络(PEN)联盟(https://www.jpi-pen.eu/)．该计划旨在评估促进人口健康饮食和体育活动的政策措施的内容、实施情况和效果。PEN联盟的电子邮箱:jpi-pen@leibniz-bips.de。

开放获取基金由Projekt DEAL启动和组织。笔会计划(www.jpi-pen.eu)由“健康饮食，健康生活”联合规划倡议(JPI HDHL)资助，这是欧盟成员国和联系国的一项研究和创新倡议。支持这项工作的资助机构是(按参与国家的字母顺序):法国:国家农业研究研究所(INRA);德国:联邦教育和研究部;爱尔兰:卫生研究委员会;意大利:教育、大学和研究部;荷兰:荷兰卫生研究与发展组织(ZonMw);新西兰:奥克兰大学人口健康学院;挪威:挪威研究理事会(RCN);波兰:国家研究和发展中心。

从属关系

1. 莱布尼茨预防研究和流行病学研究所预防和评估系，Achterstraße 30,28359，不莱梅，德国

   Sarah Forberger, Lucia Reisch, Lara Christianson, Jennifer Frense & Hajo Zeeb

2. 剑桥大学行为经济学与政策教授，剑桥CB3 9ET，英国

   露西娅Reisch

3. 奥斯陆大学基础医学研究所，Domus Medica, Gaustad, Sognsvannsveien 9,2。太一样。，0372, Oslo, Norway

   普拉夫Meshkovska

4. 弗罗茨瓦夫SWPS社会科学与人文大学心理学系，ostrowskiiego Street 30b, 53238，弗罗茨瓦夫，波兰

   Karolina Lobczowska & Aleksandra Luszczynska

5. 乌尔姆大学医学中心内科二部运动和康复医学分部，德国乌尔姆Leimgrubenweg 14,89075

   Daniel Alexander Scheller, Janine Wendt & Jürgen Michael Steinacker

6. 美国科罗拉多大学国家人类恢复力研究所，科罗拉多斯普林斯1420 Austin Bluffs Pkwy, CO斯普林斯，CO 80918，美国

   Aleksandra Luszczynska

7. 不来梅健康科学学院，不来梅大学，文献1,28359，德国不来梅

   Hajo西伊伯

财团

贡献

在作者角色方面，SF、LR、AL、JMS、LC、HZ对稿件的构思、设计和搜索策略、数据的获取、数据的分析和解释做出了实质性的贡献。SF、BM、KL、DAS、JW、JF对筛选过程和数据提取做出了重大贡献。所有列出的作者阅读并批准了手稿的所有版本。所有作者阅读并批准最终稿。

相应的作者

对应到莎拉Forberger．

伦理认可和同意参与

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同意出版

不适用。

相互竞争的利益

作者声明他们之间没有利益冲突。

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